Se decidessimo di destinare lo stesso importo pro-capite a tutti i Comuni italiani per i servizi di assistenza domiciliare, staremmo trattando equamente i territori? La risposta, per quanto controintuitiva possa apparire, è no. Un comune dell’Appennino con il 35% di popolazione over 75, dispersa su un territorio frammentato, ha bisogni profondamente diversi da un comune di pianura con una struttura demografica più giovane e una rete di servizi consolidata. Trattarli allo stesso modo significa, paradossalmente, perpetuare le disuguaglianze. Questa tensione tra uguaglianza ed equità attraversa l’intera storia delle politiche sociali italiane ed è oggi più attuale che mai.
La distinzione tra equità e uguaglianza non è solo un esercizio semantico, ma affonda le radici in secoli di riflessione filosofica e giuridica. Già Aristotele, nell’Etica Nicomachea, distingueva tra giustizia distributiva (dare a ciascuno secondo il suo merito o bisogno) e uguaglianza aritmetica (dare a tutti la stessa cosa). In tempi più recenti, John Rawls ha elaborato i principi di una giustizia distributiva che contempla la necessità di compensare le disuguaglianze di partenza, mentre Amartya Sen ha introdotto il concetto di “capabilities”, sottolineando come la vera equità consista nel garantire a tutti le stesse opportunità di realizzazione, non le stesse risorse in senso stretto.
Nel nostro ordinamento, questa distinzione trova espressione nell’articolo 3 della Costituzione: se il primo comma sancisce l’uguaglianza formale davanti alla legge, il secondo comma impegna la Repubblica a rimuovere gli ostacoli che limitano l’uguaglianza sostanziale. È proprio questo principio di uguaglianza sostanziale che richiede politiche differenziate, calibrate sui bisogni reali dei territori e delle persone.
La metafora oggi più diffusa per illustrare questa differenza è quella delle persone di altezza diversa che cercano di guardare oltre un recinto: l’uguaglianza darebbe a tutti lo stesso sgabello, l’equità darebbe sgabelli di altezza diversa affinché tutti possano effettivamente vedere oltre l’ostacolo.
L’obiettivo fondamentale del welfare è distribuire le risorse della finanza pubblica in modo da ridurre le iniquità attraverso i servizi, le prestazioni e i sostegni. Per far ciò, l’allocazione di beni e risorse deve essere realmente funzionale alla riduzione delle disuguaglianze di benessere: dare a tutti lo stesso, in contesti profondamente diversi, rischia di non cogliere le specificità individuali e territoriali, riproducendo e talvolta amplificando le disuguaglianze esistenti. L’equità riconosce che condizioni di partenza diverse richiedono risposte differenziate per garantire a tutti le stesse opportunità effettive di benessere.
Il contesto italiano è marcato da grandi disomogeneità geografiche, demografiche, socioeconomiche, etniche e religiose, che si traducono in un bisogno territoriale frastagliato e vario: una condizione che pone una seria sfida nel garantire equità a tutti i cittadini con bisogni di assistenza. Se ogni contesto locale ha le sue specificità nei bisogni, sarà necessario un grandissimo sforzo di osservazione per cogliere tali diversità e tradurle in dati e informazioni tesi ad illuminare le politiche locali; un territorio più omogeno, richiederà uno sforzo di osservazione minore, perché minori saranno i profili di bisogno.
Per comprendere il nesso tra le diversità territoriali e la moltiplicazione dei bisogni, esploriamo brevemente solo alcune delle disomogeneità che caratterizzano il contesto italiano del welfare e come si traducono in richieste differenti di assistenza. Tali punti di diversità riguardano differenze: demografiche, socioeconomiche, di dotazione infrastrutturale e geografiche.
Le differenze demografiche sono evidenti e misurabili. L’indice di vecchiaia nazionale (dati ISTAT 2024) è pari a 208 anziani ogni 100 giovani, ma questo dato nasconde profonde differenze territoriali. Mentre in Liguria e Sardegna l’indice supera 283, in Campania si attesta a 161. Le differenze diventano ancora più evidenti confrontando le aree metropolitane con le aree interne: nelle 14 città metropolitane (dati ISTAT 2023) l’indice di vecchiaia si attesta a 183 anziani ogni 100 giovani, mentre nei comuni periferici e ultraperiferici delle aree interne supera quota 225-240. Queste differenze si traducono in domande di welfare radicalmente diverse: servizi per la non autosufficienza e assistenza domiciliare da una parte, sostegno alla genitorialità e conciliazione vita-lavoro dall’altra.
Le differenze socioeconomiche sono altrettanto marcate. Nel 2024 (dati ISTAT) l’incidenza della povertà assoluta tra le famiglie si attesta al 10,5% nel Mezzogiorno, contro l’8,1% del Nord-ovest, il 7,6% del Nord-est e il 6,5% del Centro. Ma le disparità territoriali diventano ancora più evidenti quando si considera il rischio di povertà o esclusione sociale (dati ISTAT 2023): in Calabria raggiunge il 48,6%, in Campania il 44,4% e in Sicilia il 41,4%, a fronte di un 12,4% nelle regioni settentrionali. Queste cifre restituiscono un paese frammentato, dove i bisogni sociali hanno intensità e diffusione profondamente diverse.
La terza dimensione riguarda la dotazione infrastrutturale di welfare. I territori che per decenni hanno investito in servizi targettizzati su specifici profili di bisogno partono da una base completamente diversa rispetto a territori con una dotazione inferiore. Applicare meccanicamente gli stessi standard significa chiedere agli ultimi uno sforzo organizzativo e finanziario molto superiore.
Infine, in uno stato così disomogeneo dal punto di vista geografico, le specificità contano e hanno grandi ricadute sui servizi. Un comune montano deve affrontare costi di gestione più elevati per garantire lo stesso servizio: distanze maggiori, economie di scala ridotte, difficoltà nel reperimento di personale specializzato. Le aree interne vivono condizioni strutturalmente diverse dalle città metropolitane.
Considerando le specificità del contesto italiano, risulta evidente che l’allocazione dei beni e delle risorse debba riconoscere tali diversità, agendo in ogni contesto nel modo migliore per ridurre le disuguaglianze. Il sistema di welfare italiano, che ha nel comune e nell’Ambito sociale territoriale la sua unità programmatoria ed erogativa dei servizi e degli interventi, mira ad avvicinare il governo e la valutazione dei bisogni al territorio: la prossimità agli assistiti consente di conoscere con più facilità di un sistema centralizzato i bisogni specifici e permette di gestire le risorse in modo da affrontare efficacemente le peculiarità territoriali.
Come già anticipato, il principio di equità dovrebbe trovare applicazione concreta fin dal processo di allocazione delle risorse nazionali ai contesti locali. Nel panorama italiano, tuttavia, persistono meccanismi allocativi che non intercettano pienamente le diversità territoriali.
Ne è un esempio il Fondo Nazionale per le Politiche Sociali (FNPS), istituito dalla Legge 449/1997 e poi ridefinito dalla Legge 328/2000 come principale strumento di finanziamento statale dello sviluppo della rete integrata di interventi e servizi sociali del welfare territoriale. Il riparto dalle Regioni agli Ambiti Territoriali Sociali avviene ancora prevalentemente sulla base della popolazione residente, con criteri che variano da regione a regione. Alcune regioni, come la Lombardia, introducono vincoli di destinazione e riservano quote per specifici servizi, ma il criterio distributivo di base resta la numerosità della popolazione, non la pesatura dei bisogni. Questo meccanismo, pur garantendo una distribuzione standardizzata, non intercetta pienamente le diversità territoriali in termini di intensità e tipologia dei bisogni sociali.
Le conseguenze di questo approccio sono evidenti: distribuire le risorse solo sulla base della popolazione residente ignora che un comune con il 35% di over 75 ha bisogni profondamente diversi da uno con il 15% di anziani. Significa chiedere a territori già più fragili – per invecchiamento demografico, elevata incidenza della povertà, dispersione geografica – di gestire bisogni più intensi con le stesse risorse pro-capite di territori meno sollecitati. L’equità richiederebbe invece coefficienti di ponderazione che riconoscano queste differenze strutturali.
Un problema analogo riguarda i criteri di accesso ai servizi. L’ISEE, applicato con soglie uniformi su tutto il territorio nazionale, seleziona popolazioni con capacità di spesa effettivamente diverse: 15.000 euro di ISEE a Milano corrispondono a una disponibilità economica molto inferiore rispetto allo stesso valore in un piccolo comune del Sud. L’equità richiederebbe non solo soglie territorialmente differenziate, ma anche criteri di priorità che considerino la fragilità complessiva della persona e del suo contesto, non solo il dato economico.
Se l’equità nell’allocazione riguarda come distribuire le risorse tra territori, l’equità nell’implementazione riguarda come tradurle in risposte personalizzate per le singole persone. Negli ultimi anni, il sistema di welfare italiano sta vivendo una trasformazione significativa: da un modello basato su prestazioni standardizzate si passa progressivamente a un approccio fondato sulla personalizzazione degli interventi. Tornando alla metafora delle persone di diversa altezza che guardano oltre un recinto: se il sostegno era rappresentato da uno sgabello uguale per tutti, ora, in alcuni sistemi di assistenza per target specifici, lo sgabello è tanto alto quanto serve ad ogni individuo per poter guardare oltre, realizzando concretamente il principio di equità nella risposta al bisogno. Questa trasformazione richiede un cambio sostanziale: raccogliere le specificità individuali del bisogno e delle aspirazioni della persona, per poi costruire sostegni personalizzati che incontrino i suoi obiettivi specifici.
Nel campo della disabilità, il D.lgs. 62/2024 costituisce un esempio emblematico. Il Progetto di Vita Individualizzato, Partecipato e Personalizzato (IPP) riconosce che ogni persona ha una combinazione unica di bisogni, aspirazioni, risorse personali e contesto familiare. Non si tratta più di “inserire” la persona in un servizio preesistente, ma di costruire un progetto su misura che integri interventi sanitari, sociali, educativi e lavorativi. Garantire questo livello di personalizzazione richiede però capacità operative complesse: coordinamento interistituzionale, formazione degli operatori, costruzione di reti territoriali. Per un piccolo comune privo di servizi specialistici, queste capacità rappresentano investimenti significativi che in una città metropolitana sono già largamente disponibili. Il passaggio dal piano teorico alla pratica è complesso e si realizza in un contesto territoriale disomogeneo per caratteristiche geografiche, demografiche, socioeconomiche e culturali.
Anche nel campo della non autosufficienza, il Piano Assistenziale Individualizzato (PAI) per anziani e il budget di cura seguono la stessa logica: riconoscere la diversità dei bisogni individuali componendo pacchetti flessibili di prestazioni (assistenza domiciliare, interventi di sollievo per caregiver, adattamenti domotici) calibrati sulle specifiche necessità della persona e del suo nucleo familiare.
Nel contrasto alla povertà, l’Assegno di Inclusione mantiene l’impostazione basata sulla valutazione multidimensionale e sul Patto per l’Inclusione Sociale: un percorso personalizzato che integra sostegno economico, accompagnamento sociale, politiche attive del lavoro e interventi educativi.
Questo orientamento alla personalizzazione risponde a un principio di equità sostanziale: le persone, pur avendo diritto allo stesso livello di assistenza, hanno necessità profondamente diverse che richiedono risposte differenziate. Due persone con lo stesso livello di disabilità possono avere progetti di vita completamente diversi a seconda dell’età, del contesto familiare, delle aspettative personali, delle risorse informali disponibili. L’equità consiste nel garantire a entrambe le risorse e gli strumenti necessari per realizzare il proprio progetto e raggiungere i propri obiettivi, non nel fornire la stessa prestazione standardizzata.
Tradurre il principio di equità in pratica operativa comporta difficoltà che attraversano l’intero processo: dalla misurazione dei bisogni all’allocazione delle risorse, fino all’erogazione personalizzata dei servizi.
Un primo rischio riguarda la difficoltà di costruire un sistema di misurazione capace di descrivere accuratamente il bisogno territoriale nella sua complessità multidimensionale. Il bisogno sociale ha molteplici dimensioni – demografiche, economiche, infrastrutturali, geografiche, culturali – che devono essere colte simultaneamente per orientare efficacemente l’allocazione delle risorse. La vera sfida è duplice: da un lato, individuare quali indicatori siano effettivamente significativi per descrivere la fragilità di un territorio; dall’altro, definire modalità affidabili per raccoglierli sul campo. Il rischio è che la selezione degli indicatori e delle metodologie di rilevazione avvenga non sulla base di valutazioni tecniche fondate sulla capacità descrittiva del fenomeno, ma in funzione di equilibri politici, disponibilità dei dati esistenti o pressioni dei territori più organizzati, producendo sistemi di allocazione che solo formalmente rispondono a criteri di equità mentre nella sostanza non colgono la reale distribuzione dei bisogni.
Un secondo rischio riguarda la discrezionalità nella valutazione personalizzata dei bisogni. Gli strumenti di personalizzazione – dal Progetto di Vita alla valutazione multidimensionale per l’Assegno di Inclusione – richiedono capacità valutative complesse da parte degli operatori. Due professionisti con formazione e sensibilità diverse possono valutare bisogni simili in modo significativamente diverso, determinando accessi differenziati alle risorse. Senza linee guida chiare, supervisione adeguata e momenti strutturati di confronto tra équipe, la personalizzazione rischia di tradursi in disparità di trattamento tra persone con bisogni analoghi, minando proprio quel principio di equità che intende realizzare.
Un terzo rischio riguarda le disuguaglianze nell’accesso informato ai servizi. Sistemi personalizzati e complessi favoriscono chi possiede maggiori competenze per orientarsi nella rete dei servizi: chi conosce i propri diritti, sa a chi rivolgersi, è in grado di presentare istanze articolate. Le persone con minori risorse culturali, linguistiche o relazionali – spesso quelle con bisogni più intensi – rischiano di rimanere ai margini, ottenendo risposte standardizzate e meno efficaci. L’equità richiederebbe quindi un investimento significativo in funzioni di accompagnamento e advocacy, che rendano effettivamente accessibili a tutti le opportunità offerte dalla personalizzazione.
Infine, c’è il rischio che la personalizzazione si realizzi solo nei contesti già più attrezzati. Costruire Progetti di Vita individualizzati, attivare budget di cura flessibili, gestire valutazioni multidimensionali richiede competenze professionali consolidate, reti territoriali funzionanti, sistemi informativi adeguati. I territori che dispongono già di queste risorse riescono a implementare approcci equitativi; quelli più fragili, che ne avrebbero maggior bisogno, faticano anche solo a partire. Si crea così un paradosso: gli strumenti pensati per ridurre le disuguaglianze rischiano di ampliarle, perché vengono applicati efficacemente solo dove il sistema funzionava già discretamente.
I rischi evidenziati mettono in evidenza un nodo cruciale: sistemi equi sono necessariamente più complessi. Richiedono più dati, più sistemi di monitoraggio, più capacità di valutazione multidimensionale, più adattamento continuo. In un contesto di risorse amministrative scarse, dove molti piccoli comuni e ambiti territoriali faticano già a gestire gli adempimenti ordinari, questo rappresenta una sfida seria. La tentazione della semplificazione (quote pro-capite uguali per tutti, offerta di servizi standardizzati) è forte, ma va resistita se si vuole davvero perseguire l’equità.
Costruire sistemi di welfare territoriale equi si scontra con vincoli strutturali che attraversano tutti i livelli di governo. Il welfare italiano è prossimo alle persone per vocazione istituzionale, ma i sistemi di monitoraggio faticano ancora a illuminare le politiche sociali con dati adeguati sui bisogni territoriali. Politiche nazionali disegnate per favorire l’equità – dalla personalizzazione del Progetto di Vita ai criteri di allocazione delle risorse – rischiano di perdere efficacia nei passaggi alla messa in atto locale, dove sottofinanziamento cronico e inerzie amministrative ne possono compromettere l’attuazione.
Nonostante questi vincoli, emerge una direzione promettente: la progressiva centralità della persona nei sistemi di assistenza. Le riforme recenti – dal D.lgs. 62/24 sulla disabilità agli strumenti di personalizzazione come PAI e budget di cura – segnano un passaggio culturale importante: dall’uguaglianza formale (stesse prestazioni per tutti) all’equità sostanziale (risposte differenziate per bisogni diversi). Queste innovazioni nascono a livello nazionale, ma la loro capacità di produrre equità si gioca nell’implementazione locale, dove la prossimità ai cittadini può trasformarsi in vero vantaggio solo se accompagnata da competenze, risorse e strumenti adeguati.
Il percorso verso l’equità richiede trasformazioni che superino l’attuale frammentazione: sistemi informativi capaci di fotografare realmente i bisogni territoriali nelle loro molteplici dimensioni; meccanismi di finanziamento che abbandonino definitivamente la spesa storica e la distribuzione per mera popolazione; capacità amministrative diffuse anche nei territori più fragili, attraverso investimenti in formazione e supporto tecnico. La sfida non è solo colmare il divario tra i principi dichiarati e la pratica quotidiana, ma costruire una cultura condivisa in cui l’equità – riconoscere che condizioni diverse richiedono risposte diverse – diventi il criterio guida delle scelte allocative, organizzative ed erogative a tutti i livelli del sistema.
ISTAT (2023), “Gli anziani nelle città metropolitane. Profilo sociodemografico e analisi comparativa fra i contesti urbani”, 2 agosto 2023
ISTAT (2024), “La demografia delle aree interne: dinamiche recenti e prospettive future”, 29 luglio 2024
ISTAT (2025), “La povertà in Italia – Anno 2024”, Report del 14 ottobre 2025
ISTAT (2025), “Censimento e dinamica della popolazione – Anno 2024”, Comunicato stampa del 18 dicembre 2025
Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Decreto interministeriale 22 ottobre 2021, “Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali 2021-2023”
Regione Lombardia, DGR n. XII/590 del 10 luglio 2023, “Fondo Nazionale per le Politiche Sociali – Annualità 2023”